Excepţia de nelegalitate – Drept administrativ

Instanţa în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate, înainte de a sesiza instanţa de contencios administrativ competenta cu soluţionarea acesteia, este obligată: să observe dacă excepţia de nelegalitate vizează un act administrativ; să constate că de actul administrativ respectiv depinde soluţionarea pe fond a cauzei; să argumenteze toate acestea în cadrul unei încheieri motivate prin care va sesiza instanţa de contencios administrativ competentă şi, totodată, va suspenda judecata. Dacă încheierea nu este motivată, instanta poate reveni şi cere punctul de vedere, deoarece ea trebuie să se pronunţe asupra excepţiei, cu atât mai mult cu cât ea nu poate respinge sesizarea ca nemotivată.

Excepţia de nelegalitate, deşi este o instituţie tradiţională în dreptul administrativ, nu a fost expres reglementată de nici o lege a contenciosului administrativ până la actuala Lege specială în această materie nr. 554/2004. Ea permite, în cadrul unei proceduri suple, cercetarea legalităţii unui act administrativ unilateral pe cale de excepţie, în cadrul unui proces pornit pentru alte motive decât cele care vizează anularea respectivului act.

Astfel, potrivit definiţiei date de art. 4 din legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, „legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate”.

Din cuprinsul acestui articol se desprind condiţiile cerute de legiuitor pentru ca judecătorul să exercite rolul de a sesiza instanţa de contencios administrativ în vedera  pronunţarii asupra excepţiei.

În primul rând, excepţia de nelegalitate trebuie să se refere la verificarea legalităţii unui act administrativ.

De asemenea, potrivit legii excepţia trebuie să aibă în vedere ca obiect un act administrativ unilateral cu caracter individual.

Cu toate acestea, deşi cu privire la actele administrative normative Legea 554/2004 prevede că pot fi supuse controlului de legalitate doar pe calea acţiunii directe, fiind exclusă instituţia excepţiei de nelegalitate în cazul acestora, este exprimată însă şi opinia contrară, în sensul că acestea nu pot fi excluse controlului în procedura excepţiei de nelegalitate, întrucât legea trebuie intrepretată în sensul de a produce efecte juridice, iar nu în sensul înlaturării efectelor sale. Este important a fi menţionată jurisprudenţa constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, Secţia de contencios administrativ şi fiscal, referitoare la excepţia de nelegalitate cu privire la actele administrative unilaterale cu caracter normativ. Astfel, plenul judecătorilor Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, întrunit la 28 septembrie 2008, a adoptat soluţia de principiu şi de unificare a practicii judiciare potrivit căreia este admisibilă excepţia de nelegalitate cu privire la actele administrative unilateral cu caracter normativ în temeiul art. 4 din Legea 544/2004, aşa cum a fost ea modificată prin Legea nr. 262/2007.

O altă condiţie pentru admisibilitatea excepţiei de nelegalitate este acea a existenţei unui proces pe rolul instanţei judecătoreşti, fie civil, fie penal, fie comercial etc., indiferent în ce fază se află acesta fond, apel, recurs sau într-o cale extraordinară de atac. Excepţia nu poate fi ridicată în faza procedurii prealabile administrative. În context deducem că excepţia de nelegalitate nu poate forma obiectul unei cereri separate, ci obligatoriu trebuie să existe un proces, indiferent de obiectul acestuia, pe rolul unei instanţe judecătoreşti.

O ultimă condiţie ar fi ca de actul administrativ care face obiectul excepţiei de nelegalitate să depindă soluţionarea litigiului în fond. Prin urmare, instanaţa în prealabil trebuie să constate această legătură intrinsecă şi mai apoi să sesizeze instanţa competentă cu soluţionarea excepţiei.

Dacă una din condiţiile de mai sus nu este îndeplinită, judecătorul poate respinge cererea de sesizare a instanţei competente să soluţioneze excepţia de nelegalitate, iar încheierea de respingere nu poate fi atacată separat cu recurs decât odată cu fondul.

Trebuie menţionat faptul că excepţia de nelegalitate constituie un mijloc de apărare şi prin urmare invocarea ei este imprescriptibilă, cu atât mai mult cu cât celor care se apără nu li se poate imputa pasivitatea şi trecerea timpului în promovarea drepturilor lor. Ca atare, excepţiei de nelegalitate nu i se pot opune termene de prescripţie sau decădere.

Instanţa de contencios admnistrativ competentă material şi teritorial să soluţioneze litigiul în fond având ca obiect excepţia de nelegalitate este Tribunalul, dacă actul administrativ atacat a fost emis de către administraţia locală, instanţă de recurs fiind Curtea de Apel, iar dacă actul administrativ contestat a fost emis de către administraţia centrală sau este prevăzut expres prin lege instanţa competentă este Curtea de Apel, un eventual recurs urmând a se judeca la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

Cu toate acestea, dacă excepţia de nelegalitate se ridică la o instanţă de contencios administrativ, excepţia poate rămâne pentru soluţionare, dacă judecătorul este competent material, la acea instanţă, dar încheierea prin care se pronunţă asupra excepţiei este supusă recursului.

Totodată, actuala reglemenetare dispune ca nu este obligatorie parcurgerea procedurii administrative prealabile în cazul unei cereri care vizează excepţia de nelegalitate.

Trebuie evidenţiat faptul că instanţa în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate, înainte de a sesiza instanţa de contencios administrativ competentă cu soluţionarea acesteia, este obligată: să observe dacă excepţia de nelegalitate vizează un act administrativ; să constate că de actul administrativ respectiv depinde soluţionarea pe fond a cauzei; să argumenteze toate acestea în cadrul unei încheieri motivate prin care va sesiza instanţa de contencios administrativ competentă şi, totodată, va suspenda judecata. Dacă încheierea nu este motivată, instanta poate reveni şi cere punctul de vedere, deoarece ea trebuie să se pronunţe asupra excepţiei, cu atât mai mult cu cât ea nu poate respinge sesizarea ca nemotivată.

În ceea ce priveşte termenul pentru formularea recursului împotriva soluţiei date de instanţa de contencios administrativ asupra excepţiei de nelegalitate acesta este de 5 zile de la data comunicării hotărârii judecătoreşti. În această situaţie sunt protejate mai bine interesele procesuale ale părţilor implicate în litigiu, doarece calea de atac promovată va fi riguros motivată ca urmare a luării la cunoştinţă despre considerentele ce au fost avute in vedere de instanţă la pronunţarea hotărârii. În cazul excepţiei de nelegalitate, legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetata oricand in cadrul unui proces, chiar si in caile de atac.

Efectele exceptiei de nelegalitate rezulta din interepretarea textului art. 4 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ, care prevede că „în cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanţa în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată”. Atâta timp cât excepţia de nelegalitate a fost caracterizată ca un mijloc de apărare, efectele sale se produc doar între părţile în litigiu, însă admiterea excepţiei poate avea efecte indirecte imediate, dar şi pe termen lung.

Prin urmare, pentru instanţa care soluţionează fondul cauzei, argumentele instanţei de contencios administrativ care a soluţionat excepţia de nelegalitate au autoritate de lucru judecat, chiar dacă judecătorul care soluţionează fondul are alt punct de vedere asupra argumentării excepţiei. Acesta nu poate decât să facă o sinteză a argumentelor oferite de instanţa de contencios administrativ în considerentele hotărârii, urmând ca dispozitivul să cuprindă soluţia asupra fondului cauzei care a prilejuit ridicarea excepţiei de nelegalitate.

• Bîrsan Gabriela Victoria, Georgescu Bogdan, Scurte consideraţii asupra invocării excepţiei de nelegalitate cu privire  la actele administrative unilaterale cu caracter individual, în R.D.Pb. nr. 2/2006, pag. 65.
• Iorgovan Antonie, Vişan Liliana, Ciobanu Sorin Alexandru, Pasăre Diana Iuliana, Legea contenciosului administrativ(Legea nr. 554/2004), cu modificările şi completările la zi. Comentariu şi jurisprudenţă, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2008, pag. 126-127.
• Bîrsan Gabriela Victoria, Georgescu Bogdan, Excepţia de nelegalitate în reglementarea Legii 544/2004, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 262/2007, în C.J. nr. 11/2007, pag. 57-67.
• Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. II, Ed. Risopoint 2005, pag. 378.
• Vedinaş Verginia, Unele consideraţii teoretice şi implaicaţii practice privind noua Lege a contenciosului administrativ nr. 544/2004, în Dreptul, nr. 5/2005, pg. 21.

Autor: Avocat Vlad Stan